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对价格鉴定、价格认证、价格评估行为的性质分析

发布时间: 2014-03-04 10:50:11   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:

 

      价格鉴定、价格认证是一项新事物。这几年,价格鉴定、认证工作的形势发生了较大的变化,无论在实践上,还是在理论上,价格鉴定、认证工作都受到了社会上各方面的检验。特别是1986年以来,国务院有关部门之间发生过多次大的争议。争议的核心内容是价格鉴定、认证是什么性质的工作,与社会中介价格评估的关系以及价格鉴定、价格认证、价格评估应当由谁主管。

一、关于价格鉴定、价格认证、价格评估与价格鉴证的概念

价格鉴证的定义目前比较混乱,一般是指各类价格鉴证机构对社会经济活动中所涉及的各种财物及服务项目进行价值鉴定、认证和评估活动的总称。价格鉴定、价格认证、价格评估是相对独立又相互联系的三种不同形式的价格鉴证活动。

价格鉴证是新事物。在价格鉴证工作中,对价格鉴证、价格鉴定、价格认证、价格评估的概念和性质往往认识不清,对其中的具体行为的性质更难以区别,需要进行具体分析说明。

产生概念混淆的原因是多方面的。在1999年上半年以前,社会上对价格鉴定、价格认证、价格评估的联系和区别并不重视,一般统通称“估价”。但在物价系统内部,在认识上对这三者是有明显区别的。国家计委对价格鉴证行业有价格鉴定、价格认证、价格评估三类管理文件,即:(1)涉案物品价格鉴证管理办法(最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家计委联合下达的《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》([1997]808号)、《涉案物品价格鉴定复核裁定管理办法》([1998]775号)等),(2)国家计委制定的《价格认证管理办法》([1999]1074号)、《价格认证中心工作管理办法》([2003]415号修订件),(3)国家计委制定的《价格评估管理办法》([1996]2654号)、《价格评估机构资质管理办法》([1996]2655号)和《价格评估机构资质管理实施办法》([1997]813号)等。这些文件均在这一时期制定。在这三类文件分别作出规定中,概念比较明确:价格鉴定就是指国家机关委托的司法行政案件中涉及的价格鉴定;价格认证是指国家设立的价格认证机构对当事人委托的价格行为合法性、价格水平合理性的公证性认定;价格评估则应当是社会中介机构对当事人在市场交易过程提出的财产(商品)估价。

1999年以前,价格鉴定机构在工作中为了简明起见,在内部一般将价格鉴定、价格认证简称“价格鉴证”,国家计委有关管理文件中没有出现过价格鉴证,在我国汉语词汇中也没有“鉴证”一词。那时提出“价格鉴证”也不包括价格评估。对价格鉴定、价格认证、价格评估的分别按照国家计委有关文件管理,一般也相安无事。1999年6月,国家计委召开全国第二次价格鉴定、认证、评估暨事务工作会议,按照上述三类文件布置对全国价格鉴定、价格认证、价格评估进行综合性管理。

1999年10月,在有关部门的促成下,国务院开始清理整顿经济鉴证类社会中介机构,将13个行业(包括价格鉴定、价格认证、价格评估机构、工程造价咨询机构、律师事务所、会计师事务所、商标事务所等)统统纳入了经济鉴证的范畴。在经济鉴证的大范畴下,价格鉴证、价格鉴定、价格认证、价格评估的概念开始混淆,一般人本来就不清楚三者的区别,现在更是将其当成一回事,是一样的性质。

同时,由于国务院将“鉴证”一词的外延扩大,国家计委也不得不修改用语。从1999年下半年起,将价格鉴证的概念变更为包括“价格鉴定、价格认证和价格评估”。在国家计委审定的全国注册价格鉴证师教材中,价格鉴证有两种含义:(1)三种有一定联系又相对独立的价格行为;(2)是一种行为、一个过程的三个阶段,先评估,再鉴定,后出证。但都认为价格鉴证包括价格鉴定、价格认证、价格评估。这样更加剧了一些同志在概念上的混淆。

2000年10月,经国务院领导批准,国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组下达的文件中,对价格鉴证概念也有广义和狭义的区别。广义价格鉴证包括了价格评估,狭义的价格鉴证只指涉案财物价格鉴定。

目前,在社会上、在不同部门间,对价格鉴定、价格认证、价格评估概念的理解并不相同,必然产生分歧,应当正本清源,“循名责实,物理其本”,从性质上进行界定。

二、对价格鉴定、价格认证、价格评估行为的性质分析

对价格鉴定、价格认证、价格评估的定性分析是对这一价格行为性质的分析。

(一)关于价格鉴定

价格鉴定是指国家机关委托的司法行政案件(包括刑事、民事、行政和仲裁案件)中涉及财物的价值认定,简称“涉案财物价格鉴定”或者“价格鉴定”。这种鉴定从司法部门的角度看,是司法机关依据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等法律依法行使的取证职责,属于国家机关的职能。国家机关依法取证是指法律规定应当由国家机关举证的事项,主要包括检察院、公安部门、监察部门等在办理刑事案件中需要对涉及物品价格举证的事项;审判机关对价格不明或者有争议的价格进行判定时涉及的事项;行政机关在办理行政案件中需要对涉及物品价格举证的事项。

司法行政部门委托政府价格部门进行价格鉴定,从政府价格管理部门的角度看,是依据《价格法》和《价格管理条例》中政府价格部门具有的“处理、调解价格争议”的职责,行使行政价格裁定的职能。从涉案财物价格鉴定的历史看,就一直是物价部门的工作之一。

所以说,价格鉴定不管是从司法机关的角度,还是从政府行政机关的角度,都应当属于国家机关性质的工作。只是与一般的国家定价不同,这是在特定条件下,应社会需求产生的一次性定价。正因为如此,在国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组下达的《关于规范价格鉴证机构管理意见》中(国清〖2000〗3号),将国家机关委托进行的涉案财物价格鉴定定性为行政性工作,并要求“对刑事案件价格鉴定实行财政拨款,其他案件价格鉴定实行收支两条线”的管理方式。

但是在这一文件中并没有涉及当事人委托的涉讼物品价格评估,怎样管理。而法院系统从2001年下半年起实行司法鉴定体制改革,推行“谁主张、谁举证”,法院一般不再直接委托鉴定,产生了当事人委托的涉讼财物价格鉴证(评估)的现象。

实行“谁主张、谁举证”,出现了当事人委托的涉讼物品价格评估,是一个新问题。实际上,在现行《民事诉讼法》中仍然规定实行“指定部门鉴定”的制度,实行“谁主张、谁举证”后,出现由当事人“聘请专家鉴定”的情况,虽然与《民事诉讼法》中指定部门鉴定不一致,但这是以司法制度改革方式出现的,法律修改滞后也不为怪。但这种价格评估也不属于国家行政性质,也不是价格鉴定。当事人委托的涉讼财物价格评估不是国家机关的行为,国家机关不应代替当事人进行委托。当事人委托的价格评估属于价格中介服务的范围,应当按照市场中介方式管理。只由于涉及案件审理,需要对从事涉讼财物价格评估的社会中介机构有一套更加完善的管理办法。

由于涉讼财物价格评估与市场交易中一般财物价格评估不同,市场交易财物价格评估中当事人没有直接的对立面。而在涉讼财物价格评估中不同,一方当事人委托提出的评估结论往往造成对立方有很大的争议,在法院审理中免不了要“因价格不明或者价格争议”,由法院提出进行“价格鉴定”,问题又回到“国家机关委托”。

国家设立的价格鉴定机构从事涉案财物价格鉴定具有社会中介机构无法比拟的系统优势,按照国务院颁发的《价格管理条例》第十三条、第十五条的规定,价格部门具有调解、处理价格争议的职能,因为价格鉴定系统进行价格鉴定中具有价格鉴定复核裁定前置的程序。即使当事人对价格鉴定不服,产生了争议,也可以按照程序和制度进行复核、复核裁定和最终复核裁定。只要严格按照现行的价格认证管理办法和工作程序,能够保障价格鉴定的公平公正。

总之,在涉案财物价格确定中,包括了国家机关委托“涉案财物”价格鉴定和当事人委托“涉讼财物”价格评估两类不同性质的工作,国家机关委托的“涉案财物”价格鉴定具有行政性,当事人委托的“涉讼财物”价格评估不具有行政性,需严格区别。

(二)关于价格认证

价格认证是对“价格行为的合法性与价格水平合理性的公证性认定”(国家计委《价格认证管理办法》第二条、第二十条)。对价格认证的性质,社会上有不同看法。这是由价格认证具体行为的差别造成的。价格认证是一个抽象的概念,容易产生定性上的混淆;价格认证的对象又是不确定的,这与一般的行政审批有特定对象不同,在实际中会产生多种类型;同时,社会上存在多元认证主体,有国家认证、行业认证和企业认证,一般人容易产生混淆。需对价格认证的具体行为加以区别,分类确定其性质。

价格认证与公证有相同的地方,也有不同。价格认证除与公证一样,对没有争议、或者政府有明确规定的事项进行证明外,还具有对价格不明或者价格有争议的事项进行确认、确定和裁定的功能。价格确认是由市场主体自主定价,又自愿要求国家有关机构确认其行为合法、价格水平合理的行为;价格确定是由市场主体自愿提出要求,由国家有关机构按照衡量行为合法性、价格水平合理性的原则和标准确定相应价格的行为;价格裁定是应有价格争议的市场主体双方要求,国家有关机构对价格进行裁定,处理价格争议的行为。而公证只能对没有争议的事实、或者政府有明确规定的事项进行证明,他们不能裁定有争议的事项。律师、会计师也不能裁定有争议的事项。

价格认证则可以在各类市场主体在遇到价格争议或者其他需要,自愿向政府价格主管部门提出对特定商品和服务价格合法性与合理性进行确认、确定或者裁定的请求时,(《价格认证管理办法》二十一条第四款规定实行政府定价的商品和服务不能进行价格水平合理性认证),政府价格部门有关机构相应进行的价格确认、确定或者裁定的活动。

在市场经济条件下,虽然绝大部分价格放开由经营者自行定价,但价格争议是经常发生的,政府放开价格不等于对经营者遇到问题也不管,仍然会发生许多需要确认、确定和裁定的事项。

协调、处理价格争议、进行价格合法性与合理性的确定、确认或者裁定等“价格认定”,属于政府价格部门的行政裁定职能。《价格法》第四十条第三款规定对价格行为的认定属于政府职能,国务院价格主管部门开展这一工作是履行《价格管理条例》“处理价格争议”的职能。这也是在市场经济条件下政府价格部门管理、引导、处理价格矛盾的一种形式。

由于价格问题的复杂性,政府不可能像对会计记账、律师辩护那样,对所有可能出现争议的相关问题作出具体、明确的规定,即使有能力这样做,付出的行政成本也太高。政府部门对市场主体遇到价格争议或者其他需要进行价格证明、请求政府价格部门进行确定、确认或者裁定时,一事一议地解决相关问题,行政费用会大幅度节省。因此在放开的经营者定价中,会发生许多没有政府规定或者规定不明确的情况,社会需求也说明了这一点。这一职能使各类市场主体在不想“打官司”时,也有一个说理的地方。

虽然这是应市场主体要求被动进行的政府行为,但政府行为、国家职能正是市场主体矛盾自身不能解决时的产物。这种被动的形式很有可能成为政府引导、管理价格的一种重要方式。

有人担心政府参与市场价格认证产生不应当有的行政法律责任。这是混淆了价格认证与市场价格评估的性质。参与价格评估可能会产生相应的法律责任,原国有资产管理部门曾经对国有资产价格评估结论采用了“确认”程序,被认为要负行政责任;后来他们取消了国有资产价格评估中的确认程序。实际上不管国有资产管理部门采用或者不采用确认方式,国有资产管理部门作为国有资产的管理者,都逃脱不了责任,因为那是一种所有者(国有)的行为,只有财产所有者才最终有权承认、接受价格评估的结果。

而政府应社会的要求,参与市场价格的确认、确定和裁定等价格合法性合理性的价格认证一般不会产生对政府不利的行政法律责任。因为价格认证结论----不论是按照政府明确规定做出的公证性认定,还是对政府没有明确规定事项做出的裁定性认证----都是一种政府行政行为(因为公证目前仍然属于政府行为),不是所有者的行为。又因为我们的工作具有价格鉴定复核裁定前置的程序,能够保证政府应社会需要进行“价格行为的合法性与价格水平合理性的公证性认定”的科学和客观,不大可能产生负面的行政责任,这与仲裁机构的工作性质相似。

对政府有明确规定的认证事项,不带有行政审定性质,而是一般意义上的价格认证,或者称价格公证;对政府没有明确规定的认证事项,即经营者价格水平合理性、价格行为合法性认证,或者应社会市场主体需要进行的价格裁定,处理价格争议的,则应当属于特定条件下的行政审定性工作,即应社会需求进行的一次性定价。

以认证方式防止和处理价格争议,维护市场价格秩序,是物价部门适应市场经济体制建设形势、改变工作方式的一种创造,但方式改变不等于工作性质改变。采用被动式的一次性认证方式,是行政审批方式改革的必然要求。只是由于社会上存在多种认证主体,有人认为价格认证都是市场行为、中介行为,则需多做宣传解释。

(三)关于价格评估

价格评估是社会中介机构对当事人在市场交易过程提出的财产(商品)估价,价格评估是一种咨询活动。这种委托完全是产权所有者当事人独自负责的行为。社会中介评估机构只需要对当事人负责,也不具有任何行政性质。

由于价格评估只是一种咨询,财物交易时的价格决定权仍然在产权所有者手中。产权所有者不同意时,可另外再找一家评估机构,直到他自己满意为止。在这种为交易服务的价格咨询服务中,中介评估机构并没有法律上的责任,除非他需要在法庭上作证。但中介机构一旦在法庭上作证,他已经不是在为财物交易进行评估咨询,而是在财产纠纷中为当事人辩护,其价格评估的性质已经发生了变化。

价格评估实际上也有两重性质,一是交易价格咨询,二是财产纠纷中辩护或者提供证据。但是,价格评估机构作为当事人的辩护者为单方当事人作证,与价格鉴定机构作为鉴定人为法庭提出价格鉴定,其性质也不同,其公正性不易得到认同,这也是价格评估机构与价格鉴定机构的差异。

价格评估是一种市场中介服务行为,与价格鉴定的性质完全不同,与价格认证也不一样。2004年国务院下达的412文件,对价格评估机构和人员实行市场准入的行政许可管理。主管部门是国家发展和改革委和省级价格管理部门。(国家发改委价格认证中心原主任 陈峻)